PROJET DE REFORME DES JURIDICTIONS DES PENSIONS : UNE RÉACTION URGENTE DES ASSOCIATIONS DE PENSIONNÉS S’IMPOSE

Comme il a été vu dans le précédent article, un incroyable projet de réforme des juridictions des pensions est actuellement en cours.

Ce projet, qui a pour objet rien moins que la suppression des juridictions des pensions (Tribunal des Pensions Militaires et Cour Régionale des Pensions Militaires) et leur remplacement par des juridictions administratives très peu nombreuses (Tribunal administratif, Cour administrative d’appel) apparaît incroyable pour plusieurs raisons.

D’abord, parce qu’il s’est fait jour moins d’un an après l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2017, de la Réforme du Code des Pensions Militaires d’Invalidité et des Victimes de Guerre, lequel maintenait évidemment le contentieux des Pensions Militaires d’Invalidité (PMI) aux Juridictions des Pensions actuelles.

Ensuite, parce que la suppression des Juridictions des Pensions heurterait l’Histoire de France et le Devoir de Mémoire.

Enfin, parce que le transfert du contentieux des PMI représente un risque certain pour les justiciables, qu’ils soient militaires, ancien militaire ou victimes civiles, candidats à pension ou à révision de leur pension pour cause d’aggravation de leur état de santé.

Ce projet apparaît tellement inconcevable que nombreux sont ceux qui semblent ne pas y croire, de sorte qu’il pourrait finalement s’imposer dans une catastrophique indifférence générale…

Il faut dire que le Ministère des Armées prépare cette réforme en faisant fort peu de publicité, et en organisant un simulacre de concertation avec un minimum d’associations du Monde Combattant.

Dans ce cadre, une lettre a été adressée le 8 janvier 2018 par le Ministère à l’Union Fédérale des Associations Françaises d’Anciens Combattants, Victimes de Guerre et des Jeunesses de l’Union Fédérale. Or, cette lettre apporte un certain nombre de renseignements préoccupants.

D’abord, le principe même du transfert du contentieux des PMI aux juridictions administratives y apparaît comme acquis. Nulle discussion ne semble pouvoir se faire jour sur ce point, qui est présenté comme d’ores et déjà certain, au point qu’une échéance est annoncée : ce transfert devra être effectif au plus tard le 1er janvier 2020.

Il apparaît ensuite que ce transfert est prévu par un projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025.

Cette circonstance doit conduire à prendre très au sérieux le risque de voir cette loi très rapidement votée, avant même qu’une opposition puisse se manifester efficacement.

Pour preuve, la lecture de l’audition de Madame la Ministre des armées par la Commission des Finances du Sénat du 31 octobre 2017, révèle qu’il est prévu de terminer la préparation de ce projet de loi au cours du « premier semestre 2018 » pour une promulgation « si possible en été 2018 ».

Par ailleurs, ce courrier du Ministère précise que l’article 35 de ce projet de loi prévoit que la saisine des Tribunaux Administratifs devra être précédée d’un Recours Administratif Préalable Obligatoire, dit « RAPO », « selon des modalités d’exercice fixées par décret en Conseil d’Etat », c’est-à-dire en dehors de tout contrôle du législateur.

Ce courrier tente de faire passer le RAPO pour un simple « mode alternatif de règlement des litiges » constituant, soi-disant, un « moyen simple, peu coûteux et rapide d’obtenir la réformation d’une décision ».

Or, le RAPO, qui existe déjà en contentieux administratif, constitue une chausse-trappe procédurale supplémentaire : si ce recours n’est pas effectué dans le délai imparti, le Justiciable devient irrecevable à saisir le Tribunal Administratif.

La plupart du temps, le RAPO doit être réalisé dans un bref délai qui court à compter de la notification de la décision qui fait grief au justiciable, délai qui varie d’un contentieux à l’autre (5 jours, 1mois, 2 mois, …), or, aucune information n’est donnée par le Ministère sur le délai de recours envisagé.

Il est possible qu’il soit calqué sur le délai de 2 mois prévu pour le RAPO organisé devant la Commission de Recours des Militaires (qui intervient relativement aux actes relatifs à la situation personnelle des militaires : notation, solde, mutation, changement d’affectation, etc., à l’exclusion du contentieux des PMI, fort heureusement car cette commission est réputée très encombrée).

Le justiciable qui introduit un RAPO doit ensuite se montrer très attentif à la réaction de l’administration, car deux hypothèses peuvent se présenter :

  • soit elle répond à l’intéressé, et il n’a qu’un bref délai (souvent 2 mois) pour saisir le Tribunal Administratif d’un recours contre cette réponse si elle lui fait grief ; précision faite que tel est régulièrement le cas, ce qui permet de douter des « chances raisonnables de succès» annoncées (avec un bémol puisque le Ministère explique que le RAPO permettrait « à tout le moins, une meilleure explication de (la décision faisant grief) »…),
  • soit, et tel est souvent le cas, l’administration ne répond pas dans un bref délai (2 mois, 4 mois, etc.) et dans cette hypothèse le justiciable doit, à l’issue de ce délai, considérer que la position de l’administration est de confirmer implicitement la décision objet du RAPO : il doit alors saisir le Tribunal Administratif dans un nouveau délai, en général de 2 mois.

Ainsi, dans le cadre d’un RAPO, la saisine du Tribunal Administratif est semée d’embuches en raison des délais impartis et de la nature, souvent implicite, de la décision qui en résulte.

Même si le délai de 6 mois actuellement ouvert au justiciable pour contester une décision ministérielle lui faisant grief n’était pas modifié, et que le requérant avait 6 mois pour saisir le Tribunal Administratif, il ne pourrait le faire qu’après avoir valablement saisi l’organe chargé d’instruire le RAPO dans un délai qui risque, si personne ne s’en émeut, d’être autrement plus court.

De sorte que le délai de 6 mois, dont bénéficient à ce jour les justiciables pour saisir le Tribunal, risque fort d’être remis en cause par la mise en place d’un RAPO.

Or, ce délai de 6 mois permet actuellement aux militaires partant en OPEX, ou encore aux militaires hospitalisés ou en convalescence, de saisir le Tribunal des Pensions à leur retour ou après rétablissement si, en leur absence, le courrier recommandé leur notifiant la décision a été réceptionné par leur supérieur hiérarchique ou un membre de leur famille ou s’ils n’ont pas eu le temps, avant leur départ ou leur hospitalisation, d’exercer leur recours.

Il est évident que, pour ces militaires partant en OPEX ou hospitalisés, il sera difficile de savoir si l’administration leur a répondu dans les 2 mois (par exemple) et, dans la négative, de saisir le Tribunal Administratif dans les 2 mois suivants … Mais cette difficulté pourra se présenter pour d’autres militaires ou anciens militaires, dont la vie professionnelle (mutation, détachement, formation, reconversion, etc.) pourra facilement s’avérer incompatible avec le respect de délais aussi courts.

On le voit bien, un RAPO, s’il s’organisait dans les conditions habituellement usitées en matière administrative, serait loin d’être « simple » et, puisqu’il serait inadapté aux justiciables qui en relèveraient, constitue en réalité pour eux un véritable danger procédural.

Le Ministère ne s’en cache pas vraiment, puisqu’il écrit que « ce recours favorisera la prévention et la diminution du contentieux » : il est en effet à craindre que bon nombre de demandes ne passeraient pas le cap fatidique du RAPO à cause des délais, et que celles qui seraient valablement transmises au Tribunal Administratif seraient beaucoup moins nombreuses qu’elles ne le devraient.

Ce RAPO ne permettra pas non plus aux justiciables d’obtenir une réponse « rapide », mais soumise aux délais d’instruction de l’administration qui, souvent, dans les autres contentieux, ne répond pas. Ce délai d’instruction aura d’ailleurs beaucoup de mal à entrainer une réponse dans les 2 mois, puisque les dossiers de demandes de pension sont souvent juridiquement et médicalement techniques, d’où, à LA ROCHELLE, un délai d’examen d’environ deux ans…

Quant au caractère « peu coûteux » du RAPO, il importe là encore de relativiser, compte tenu des orientations qui se dessinent à l’issue des « premiers échanges entre les services du ministère des armées et ceux du ministère de l’action et des comptes publics ».

L’orientation évoquée en premier consiste en l’ « unicité de la commission qui serait compétente sur l’ensemble du territoire national (métropole et outre-mer) », et devant laquelle le requérant pourrait être auditionné, dans des conditions pour l’heure non précisées.

Il n’y aurait donc, pour instruire l’ensemble des RAPO des justiciables, qu’une seule commission, ce qui imposerait bien évidemment aux requérants souhaitant y assister, dans un état ne leur permettant pas forcément de se déplacer facilement, d’effectuer souvent des centaines de kilomètres de façon prétendument peu couteuse…

En tout état de cause, il n’y a que sur la composition de cette commission que le Ministère entend consulter les associations de Monde Combattant.

Or, cette composition est importante, car elle est censée, d’après ce qu’a annoncé le Conseil d’Etat le 3 octobre 2017, contrebalancer la disparition du Tribunal des Pensions lequel comprend un Président magistrat ou magistrat honoraire, et deux assesseurs dont l’un est médecin et l’autre titulaire d’une pension militaire d’invalidité et membre d’une association de pensionnés (articles L721-3 et R721-3 du Codes des Pensions Militaires d’Invalidité et des Victimes de Guerre).

Il semble acquis que la Commission comprendrait « un médecin » (militaire ? civil ?) et « un militaire en activité » dont il n’est pas prévu qu’il soit pensionné, or la place des pensionnés au sein de la commission est discutée, et de ce chef deux options insatisfaisantes sont avancées par le Ministère :

La première option (difficilement compréhensible) consiste « dans la continuité de l’actuelle commission de réforme des PMI (qui comprend deux militaires en activité sur trois membres) à réserver un siège à un militaire en activité. Dans ce cadre, l’absence de représentant des associations du monde combattant au sein de la commission pourrait être palliée par la faculté ouverte aux requérants d’être accompagnés, lors de leur audition devant la commission, par le représentant d’une telle association en plus (ou en lieu et place) du médecin de leur choix ».

Aucun pensionné ne siègerait donc dans cette commission : un représentant d’association du monde combattant n’interviendrait qu’à la demande du requérant, mais celui-ci le sollicitera -t-il s’il doit choisir entre se faire assister par ce dernier ou par son médecin ?

Il importe également de s’interroger sur le changement de posture de ce pensionné, qui était jusqu’à lors honoré d’une confiance absolue en tant que membre impartial du Tribunal des Pensions : le Ministère suggère de ne pas lui réserver une place de décideur au sein de la commission, et propose de le cantonner à un rôle de simple conseil du requérant, présent uniquement pour l’assister… à défaut d’Avocat, dont l’intervention n’est pas évoquée, alors qu’elle est prévue devant la Commission de Recours des Militaires…

La seconde option « consiste à prévoir la participation d’un représentant d’association du monde combattant au sein de la commission. Un siège serait réservé dans ce cas à un représentant d’association (un titulaire et un suppléant), ce qui imposerait de définir les modalités de désignation de ce représentant parmi les différentes associations et la durée de son mandat. A cet égard, il pourrait être envisagé de préciser que le représentant d’une association du monde combattant ne siègera que lorsque le RAPO est formé par un ancien combattant et non lorsqu’il est formé par un militaire en activité ou une victime d’actes de terrorisme ».

La formulation de cette option interroge, puisque les associations du Monde Combattant, d’une part, ne se limitent pas aux associations d’anciens combattants, et d’autre part, lorsqu’elles œuvrent dans le cadre des juridictions des pensions, ne s’intéressent pas qu’aux dossiers des anciens combattants, mais sont au contraire attentives à ceux de toutes les personnes relevant de ce contentieux, qu’elles soient militaires en activité, anciens combattants, ou victimes civiles.

Autant dire que le courrier du 8 janvier 2018 est méprisant du rôle de ces associations et de l’intérêt du justiciable à ce qu’elles restent partie prenante à la décision, puisqu’elles peuvent apporter l’éclairage qu’implique leur expérience du terrain mais aussi, de la souffrance.

Cette lettre introduit un simulacre de concertation dangereux car il ne permet pas à toutes les associations de se prononcer, et encore moins sereinement.

De plus, le Ministère ne manquera pas, par la suite, de se prévaloir de ces « échanges » pour répondre, face aux protestations qui se feront jour contre cette réforme, qu’elle aura été, officiellement du moins, élaborée en collaboration entre le Ministère des Armées et le Monde Combattant…

Pour éviter que la réforme ne se fasse sans elles, il importe donc que les associations, faisant front commun, se saisissent d’urgence de ces « échanges » pour faire valoir leurs désaccords, et pour émettre des propositions étayées ; positions qui peuvent également être relayées par les élus.

En effet, il ne faut pas perdre de vue que le projet de loi de programmation militaire sera débattu, éventuellement amendé et voté par l’Assemblée Nationale puis par le Sénat (et non imposé par voie d’ordonnance, comme initialement évoqué) et qu’il est donc possible de tenter de sensibiliser les députés et sénateurs aux risques que comporte ce texte.

A vos plumes !

Maître Laure MATTLER
AVOCAT
27 rue Briçonnet 30000 NIMES
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