Catégorie : Réforme des PMI

LA NOUVELLE PROCÉDURE EN MATIÈRE DE PMI : CE QUE CHANGE LE DÉCRET N°2018-1292 DU 28 DÉCEMBRE 2018

(DOUBLE POSSIBILITÉ POUR L’ÉTAT DE REJETER LA DEMANDE)

 

Dans le présent article, le troisième, nous aborderons une autre innovation du Décret, qui consiste à prévoir, à compter du 1^er novembre 2019, un nouveau traitement de la demande de PMI et la possibilité pour l’État de rejeter la demande de pension militaire d’invalidité à deux niveaux.

 – Le premier niveau est celui du service instructeur mandaté par le Ministère des Armées pour examiner la demande de pension :

 S’il la rejette, il procède par écrit ou, comme il a été vu dans l’article précédent, par décision implicite de rejet, en laissant sans réponse la demande pendant 4 mois.

S’il agrée la demande de PMI en tout ou partie, il informe le demandeur de la transmission de son dossier au service désigné par le Ministère du Budget pour accorder la PMI et mettre en place son paiement.

– Le second niveau est celui du service désigné par le Ministère chargé du Budget pour mettre en place la PMI et son paiement :

• Si ce service est d’accord avec l’attribution de la PMI, il y procède, adresse au demandeur un titre de pension et organise son paiement,
• En revanche, si ce service n’est pas d’accord avec la volonté du service instructeur d’attribuer la pension, il peut lui-même rejeter, en tout ou partie, la demande !

Dans cette hypothèse, il n’informe que le service instructeur des motifs de son rejet : le Décret ne prévoit pas d’en informer le demandeur, ce qui risque de mettre ses droits en péril.

En effet, puisqu’il aura reçu un courrier du premier service lui indiquant que le second service serait chargé de faire le nécessaire pour qu’il perçoive sa pension, sera-t-il alarmé s’il n’a pas reçu de titre de pension ou de paiement dans les 4 mois de sa demande ? Pourra-t-il imaginer qu’il sera dès lors confronté à une décision implicite de rejet ?

Le Décret ne précise pas non plus si ces dispositions qui visent l’attribution de la PMI, s’appliquent également aux demandes d’aggravation, mais dans le doute, il convient d’assimiler les deux situations.

Tant que d’autres dispositions règlementaires ne seront pas venues éclaircir ce point, il faudra donc conseiller au blessé qui a formulé une demande de pension ou d’aggravation, d’exercer un recours contre la décision implicite de rejet qui naîtra chaque fois que, dans les 4 mois de sa demande, il n’aura pas reçu un titre de pension lui confirmant l’accord des deux services, et ce même s’il a reçu un courrier du premier service lui indiquant que le nécessaire serait fait pour qu’il obtienne sa PMI.

Il est évident que les affres du Budget ont pris le pas sur les droits des demandeurs, et que la Réforme n’en finit pas de mettre en œuvre des pièges procéduraux destinés à les affaiblir.

Maître Laure MATTLER
AVOCAT
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LA NOUVELLE PROCÉDURE EN MATIÈRE DE PMI : CE QUE CHANGE LE DÉCRET N°2018-1292 DU 28 DÉCEMBRE 2018

(SUPPRESSION DE LA COMMISSION DE REFORME ET DU CONSTAT PROVISOIRE)

 

Ce second Décret, tout aussi alarmant que le premier, a également été pris pour l’application de la réforme du droit des Pensions Militaires d’Invalidité imposée par l’article 51 de la Loi de Programmation Militaire (LPM) 2019-2025.

Il va entrainer plusieurs changements procéduraux significatifs à compter du 1^er novembre 2019, et les mesures qu’il n’a pas prises alors qu’elles étaient nécessaires méritent également un examen attentif.

Dans le présent article, le premier, nous aborderons la suppression de la Commission de Réforme et du constat provisoire des droits à pensions.

• Le Décret supprime dans le CPMIVG un certain nombre de références à la Commission de réforme des PMI, supprimée par l’article 51 de la LPM.

• Le Décret supprime également toute référence au constat provisoire des droits à pension, qui seul pouvait faire l’objet d’une saisine de la commission de réforme.

Or, on peut regretter cette soudaine disparition du constat provisoire des droits à pension, qui aurait pu être maintenu en dépit de la suppression de la Commission de Réforme.

En effet, il ne permettait pas seulement la saisine de la CRPMI, il présentait en effet le double avantage :

• de permettre au demandeur de faire des observations, ce qui pouvait éviter des erreurs dans le traitement de son dossier, et donc éviter un recours,
• et de prévenir le demandeur des intentions de l’administration avant que la décision définitive ne soit prise. La plupart du temps, c’est à ce stade qu’il consultait une association et/ou un Avocat et se renseignait sur ses droits, ce qui lui permettait d’être ensuite plus réactif lorsqu’il recevait la décision de rejet ou la Fiche Descriptive des Infirmités faisant grief.

Les blessés et malades sont donc désavantagés par la suppression du constat provisoire.

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LE TRANSFERT DU CONTENTIEUX DES PMI AUX JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES : CE QUE CHANGE LE DÉCRET N°2018-1291 DU 28 DÉCEMBRE 2018 (LES MESURES INDISPENSABLES QUE LE DÉCRET N’A PAS PRISES)

 

Ce Décret d’application de la réforme des juridictions des pensions imposée par l’article 51 de la Loi de Programmation Militaire (LPM) 2019-2025, va entrainer des changements procéduraux significatifs à compter du 1^er novembre 2019, qui ont fait l’objet de trois articles déjà publiés.

Dans le présent article, le quatrième et dernier, nous aborderons les dispositions que le Décret n’a pas prises alors qu’elles étaient nécessaires voire indispensables.

En effet, le plus préoccupant dans ce texte réside dans les mesures qu’il n’introduit pas dans le Code de Justice Administrative (CJA).

– Le Décret aurait dû modifier le 7° de l’article R 811-1 du CJA, pour prévoir en matière de PMI une exception à la règle qui veut qu’en matière de pensions, les parties ne peuvent pas interjeter appel.

Bien que le Décret prévoie le transfert des procédures en cours aux Cours Administratives d’Appel, il ne prévoit pas la possibilité pour le demandeur à PMI, ni pour le Ministère des Armées, d’interjeter appel des jugements du Tribunal Administratif, ce qui semble très grave et très préjudiciable aux justiciables du CPMIVG qui seraient privés de toute possibilité de contester le jugement, alors qu’actuellement ils peuvent saisir une Cour des Pensions, puis le Conseil d’Etat.

Il est donc primordial que le Gouvernement complète ce Décret par un autre, prévoyant la possibilité pour les parties d’interjeter appel devant la Cour Administrative d’Appel en matière de PMI, et d’exercer un pourvoi devant le Conseil d’État.

– Le Décret aurait dû modifier l’article R 222-13 du CJA pour prévoir, en matière de PMI, une exception à la règle qui veut que les Tribunaux administratifs peuvent statuer à juge unique en matière de pensions. Si le Gouvernement ne prend pas un Décret complémentaire pour l’indiquer, les audiences en matière de PMI pourraient ne plus être collégiales comme elles le sont actuellement, mais menées par un seul juge, ce qui est préjudiciable.

Ceci d’autant plus que le projet de loi de programmation pour la Justice 2018-2022 actuellement très controversé, prévoit en son article 22 la création de postes de « juristes assistants » pour traiter certaines matières dans lesquelles le Tribunal administratif statue à juge unique, et il semble primordial que le contentieux des PMI ne soit pas assimilé aux « contentieux sociaux », que certains ne craignent pas de dénommer « sous-contentieux ».

– Le Décret n’apporte aucune précision quant à la présence à l’audience du Tribunal Administratif de l’actuel Commissaire du Gouvernement, il semble donc disparaître au profit du Rapporteur Public, qui fait partie du Tribunal, lequel perdrait en impartialité et en indépendance.

Il importe de préciser de ce chef que les propositions de jugement du Rapporteur Public sont suivies la plupart du temps par les juridictions administratives, et que ses conclusions ne sont pas communiquées au justiciable, qui ne peut en connaître que le sens, et ce quelques heures avant l’audience… Or, il se positionne souvent en faveur de l’administration.

– Le Décret, s’il était le reflet des annonces politiques faites au moment du vote de la LPM, aurait dû imposer une procédure orale à la place de la procédure écrite applicable devant le Tribunal Administratif, mais il ne le fait pas.

La procédure en matière de PMI sera donc écrite, et ce n’est que le jour de l’audience que le requérant, sur la base de ses écritures, pourra présenter des observations orales (ce qui est également le cas dans les autres matières relevant de la compétence du Tribunal Administratif, et non une exception comme certains ont voulu la présenter…).

Cette situation constitue une régression par rapport à celle qui existe devant le Tribunal des Pensions, elle est préjudiciable car tous les justiciables ne sont pas en mesures d’argumenter en français et par écrit.

– Le Décret ne prévoit aucune disposition permettant aux juridictions administratives d’être efficaces en matière de PMI en ordonnant les expertises médicales prévues par le CPMIVG.

Actuellement, il est rare qu’un dossier de PMI, devant les juridictions des pensions, n’impose pas la mise en œuvre d’une expertise médicale dite « judiciaire » en application de l’article R731-15 du CPMIVG, qui est favorable au demandeur (notamment en ce qu’il est prévu que l’expertise soit effectuée rapidement : le président peut l’ordonner d’urgence, le jugement désignant l’expert est notifié à ce dernier « sans délai », le délai de dépôt du rapport n’est que de 3 mois, etc.).

Cette expertise judiciaire est indispensable, car les expertises effectuées en amont le sont par des médecins mandatés par le Ministère des Armées (article R151-9 CPMIVG) et ne présentent donc pas de garantie d’impartialité. D’ailleurs, bien souvent, l’avis de l’expert désigné par le TPM diffère de celui du médecin désigné par les services de LA ROCHELLE…

La Loi de Programmation Militaire est assez ambiguë puisqu’elle ne supprime pas les dispositions du CPMIVG qui régissent l’expertise mais, en son article 51, elle indique que les juridictions administratives statueront sur le contentieux des PMI « conformément aux règles du Code de Justice Administrative » (CJA), sous réserve de quelques aménagements qu’elle prévoit mais qui ne concernent pas les mesures d’instruction telle l’expertise prévue par l’article R731-15. On peut dès lors s’interroger sérieusement sur l’applicabilité des règles du CPMIVG qui gouvernent l’expertise devant les juridictions administratives.

Or, si les articles R621-1 et suivants du CJA prévoient la possibilité pour la juridiction d’ordonner, avant dire droit, une expertise, force est de constater que les juridictions administratives recourent peu à cette mesure, pourtant indispensable en la matière notamment pour chiffrer le taux d’invalidité, que les médecins civils consultés par les blessés ne sont généralement pas en mesure d’évaluer.

De plus, l’affaire mettant parfois deux ans avant d’être audiencée, il existe un risque de voir les procédures durer pendant des années si, une fois ce délai écoulé, lors de la première audience le Tribunal ordonne une expertise, et reporte l’examen du fond du dossier à une audience ultérieure, après expertise.

Enfin, si les règles fixées par l’article R731-15 du CPMIVG ne s’appliquent pas, l’expertise pourra être longue…

– Le Décret ne prévoit pas d’informer les justiciables auxquels des décisions seront notifiées par le service des pensions de LA ROCHELLE moins de 6 mois avant le 1^er novembre 2019 sur la façon dont ils pourront exercer leur recours, selon qu’ils le feront avant ou après cette date.

Comme il a été vu dans le troisième article déjà publié, ce défaut d’information risque d’être fortement préjudiciable aux intéressés, dont la recevabilité des recours est clairement menacée.

En conclusion, il est impératif d’alerter le monde combattant sur les risques que présente ce Décret, et d’obtenir, avant le 1^er novembre prochain, des dispositions règlementaires complémentaires plus conformes aux intérêts des justiciables du CPMIVG.

Maître Laure MATTLER
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LE TRANSFERT DU CONTENTIEUX DES PMI AUX JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES :

CE QUE CHANGE LE DÉCRET N°2018-1291 DU 28 DÉCEMBRE 2018

(DÉLAI DE SAISINE DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF)

Ce texte, pris pour l’application de la réforme des juridictions des pensions imposée par la LPM 2019-2025, va entrainer des changements procéduraux majeurs à compter du 1^er novembre 2019 : dans cet article, le troisième, nous aborderons le délai de saisine du Tribunal Administratif en matière de Pensions Militaires d’Invalidité, qui s’appliquera dès novembre prochain.

Actuellement, le justiciable bénéficie d’un délai de 6 mois pour saisir le Tribunal des Pensions Militaires.

A partir du 1^er novembre 2019, le Tribunal des Pensions Militaires va disparaître, et le Tribunal Administratif deviendra compétent à sa place.

L’article R421-1 du Code Justice Administrative dispose que le Tribunal administratif doit être saisi dans les 2 mois de la notification ou de la publication de la décision contestée.

La Jurisprudence décide que lorsque cette décision est implicite, le délai de 2 mois court à compter de sa formation (c’est-à-dire lorsqu’expire un certain délai sans que l’administration ait répondu à la demande).

Ce délai de 2 mois pour saisir le Tribunal Administratif devient applicable, à compter du 1^er novembre 2019, aux décisions individuelles prises en matière de PMI et de droits annexes, à condition :

– qu’elles n’aient pas déjà fait l’objet d’un recours devant un tribunal des pensions militaires

– que ces décisions ne soient pas déjà définitives (puisque, dès lors, plus aucun recours n’est recevable).

La complexité vient de ce que le Décret indique que ce délai de 2 mois s’appliquera « sans toutefois que la durée totale puisse excéder la durée prévue par l’article R 731-2 du CPMIVG dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur » de l’autre Décret pris le 28 décembre 2018 pour la mise en œuvre du Recours Administratif Préalable Obligatoire (RAPO), soit une durée de recours contentieux de 6 mois (plus un ou deux mois si l’intéressé réside dans les DOM-TOM ou à l’étranger).

Le délai de 2 mois est donc censé s’appliquer sans que la durée totale du délai de recours dépasse 6 mois.

Pour tenter de comprendre la signification de cette « précision » obscure, qui  fera sans doute l’objet de litiges, il importe de savoir que la réforme de la procédure des PMI imposera aussi, à compter du 1^er novembre 2019, l’exercice d’un RAPO dans un délai de 6 mois à compter de la notification ou de la formation de la décision du service des pensions faisant grief.

La Commission en charge de ce RAPO rendra ensuite une décision : c’est cette décision qui pourra être contestée devant le Tribunal Administratif dans un délai de 2 mois à compter de sa notification si elle est écrite, ou de sa formation si elle est implicite.

Mais avant le 1^er novembre 2019 et la mise en place du RAPO, le service des pensions du Ministère des Armées va continuer à rendre des décisions qui seront notifiées aux intéressés, ce qui implique de se pencher sur la façon dont ces derniers exerceront leur recours, dans le cadre de la « précision » susvisée.

Pour balayer l’ensemble des situations, relevons que plusieurs hypothèses vont ainsi se présenter :

– Les personnes qui se verront notifier une décision du service des pensions leur faisant grief avant le 1^er novembre 2019 et qui saisiront le Tribunal des Pensions avant le 1^er novembre 2019 : aucun RAPO ne leur sera applicable, et, au 1^er novembre 2019, leur dossier sera transmis en l’état par le Tribunal des Pensions Militaires au Tribunal Administratif compétent,

– A l’inverse, les personnes qui se verront notifier une décision du service des pensions leur faisant grief après le 1^er novembre 2019 devront exercer un RAPO dans un délai de 6 mois, puis exercer contre la décision de la Commission chargée de l’examen de leur RAPO un recours devant le Tribunal Administratif dans les 2 mois de la notification de cette décision ou, s’il s’agit d’une décision implicite, dans les deux mois de sa constitution.

– Aucune exception n’étant prévue en matière de RAPO, on doit en déduire que la « précision » selon laquelle le délai de saisine du Tribunal Administratif sera de 2 mois dans la limite des 6 mois actuellement applicables pour saisir le Tribunal des Pensions, concernera les personnes :

– qui se verront notifier une décision du service des pensions leur faisant grief avant le 1^er novembre 2019,

–  qui n’auront pas exercé leur recours devant le Tribunal des Pensions avant le 1^er novembre 2019, et auxquelles il restera maximum 2 mois de délai non utilisé sur les 6 prévus,

– et qui exerceront leur RAPO, après le 1^er novembre 2019, toujours dans les 6 mois de la notification de ou la formation de la décision des services de LA ROCHELLE.

Sauf à ce qu’un autre texte vienne compléter les Décrets du 28 décembre 2018 sur ce point, ces personnes ne bénéficieront plus, pour saisir le Tribunal Administratif contre la décision rendue sur le RAPO, que d’un délai représentant le reste du délai de recours juridictionnel de 6 mois non écoulé au jour de l’exercice du RAPO (qui suspend le délai de recours contentieux), et ce dans la limite de 2 mois.

Par exemple, si une décision de rejet est notifiée à une personne le 2 juin 2019, et qu’elle exerce un RAPO le 2 novembre 2019, soit 5 mois après la notification de la décision, cette personne ne pourra ensuite saisir le Tribunal Administratif contre la décision de la commission chargée de l’examen de son RAPO que pendant 1 mois après sa notification ou sa constitution, de sorte qu’elle n’aura eu en tout que 5+1 = 6 mois pour agir.

Le Décret pénalise donc les personnes qui ont tardé à exercer leur recours juridictionnel avant le 1^er novembre 2019 : elles n’auront pas forcément 2 mois pour saisir le Tribunal Administratif.

Le reliquat de temps pour saisir cette juridiction pourra être très bref, et même se compter en simples journées … Sans même que les intéressés aient pu le comprendre, puisque le Décret ne prévoit pas d’informer les justiciables qui recevront des décisions du service des pensions pendant cette période transitoire, sur la façon dont ils devront exercer leur recours selon qu’ils agiront avant ou après le 1^er novembre 2019 !

On pourra dès lors s’interroger sur l’opposabilité du nouveau délai aux justiciables qui, par définition, auront simplement reçu, au bas de la décision du service des pensions, une information selon laquelle le délai de recours devant le Tribunal des Pensions est de 6 mois !

– Pour finir, les personnes ayant reçu une décision du service des pensions entre le 2 septembre 2019 et le 1^er novembre 2019, n’ayant pas saisi le Tribunal des Pensions Militaires avant cette date de sorte qu’il leur restera plus de 2 mois au titre de l’ancien recours juridictionnel de 6 mois, devront exercer un RAPO dans le délai de 6 mois de la notification de la décision des services de LA ROCHELLE, puis devront contester la décision rendue par la Commission en charge de leur RAPO devant le Tribunal Administratif dans un délai qui pose question, compte tenu du manque de clarté du Décret.

Par exemple, si une décision de rejet est notifiée à une personne le 2 octobre 2019, et qu’elle exerce un RAPO le 2 novembre 2019, soit 1 mois après la notification de la décision du service des pensions, cette personne devra-t-elle  ensuite saisir le Tribunal Administratif contre la décision de la commission chargée de l’examen de son RAPO dans le délai de 1 mois (de sorte qu’elle aura eu 1+1 = 2 mois pour le faire) ou de 5 mois (de sorte qu’elle aura eu 1+5 = 6 mois pour le faire) ?

N’y aurait-il pas rupture d’égalité devant la Loi si certaines personnes s’étant vu notifier une décision du service des pensions avant le 1^er novembre 2019 bénéficiaient d’un délai de 6 mois, et d’autres d’un simple délai de 2 mois ?

Par ailleurs, comme indiqué plus haut, même si nul n’est censé ignorer la Loi, si la seule information  écrite reçue par le Justiciable concerne un délai de 6 mois pour exercer un recours, comment un délai de 2 mois, qui plus est morcelé, pourrait-il lui être opposé ?

Juridiquement, la situation est complexifiée à souhait et très mal précisée par le Décret. Elle risque d’être préjudiciable aux personnes qui devront contester une décision du service des pensions lors de la période de transition entre l’ancien et le nouveau système procédural.

Il est donc vivement conseillé aux personnes recevant une décision du service des pensions moins de 6 mois avant le 1^er novembre 2019, de saisir le Tribunal des Pensions avant cette date, sans quoi elles seront exposées à des risques importants d’irrecevabilité de leur recours.

Maître Laure MATTLER
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LE TRANSFERT DU CONTENTIEUX DES PMI AUX JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES :

CE QUE CHANGE LE DECRET N°2018-1291 DU 28 DECEMBRE 2018

(COMPETENCE TERRITORIALE)

 

Ce Décret, pris pour l’application de la réforme des juridictions des pensions imposée par la LPM 2019-2025, va entrainer des changements procéduraux significatifs à compter du 1^er novembre 2019 : dans le présent article, le deuxième, nous aborderons la compétence territoriale qui sera celle du Tribunal en matière de Pensions Militaires d’Invalidité, dès novembre prochain.

Le Décret précise en effet que le Tribunal administratif territorialement compétent sera celui dans le ressort duquel sera situé le domicile du demandeur lors de l’introduction de sa requête.

La requête ne doit pas être confondue avec la demande adressée au service des pensions du Ministère des Armées : il s’agit de l’acte par lequel le Tribunal est saisi.

A ce jour, et quand bien même des exceptions existent pour les personnes résidant à l’étranger (article R711-2), l’article L711-1 du CPMIVG dispose que le Tribunal des pensions qui doit être saisi, celui qui est territorialement compétent, est celui dans le ressort duquel est situé le domicile de l’intéressé.

Si son domicile change, par exemple entre la saisine du Tribunal et la première audience, ou entre le jugement et l’appel, la juridiction compétente peut donc changer, ce qui constitue un avantage pour le demandeur lorsque son état rend ses déplacements difficiles, ou en cas de mutation ou de déménagement. Cette disposition lui permet d’accéder à son juge, de façon pratique et peu onéreuse.

En ajoutant « lors de l’introduction de sa requête », le Décret fige la compétence du Tribunal administratif : il s’agira uniquement de celui dans le ressort duquel le demandeur sera domicilié lorsqu’il déposera sa requête. S’il est ensuite muté ou s’il déménage, son dossier ne le suivra pas, il devra se déplacer parfois très loin pour assister à son audience, alors que son invalidité ne le lui permettra par forcément.

Cette mesure est donc de nature à complexifier l’accès au juge administratif, et à décourager les demandeurs à se déplacer aux audiences, ce qui est dommageable.

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LE TRANSFERT DU CONTENTIEUX DES PMI AUX JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES :

CE QUE CHANGE LE DÉCRET N°2018-1291 DU 28 DÉCEMBRE 2018 (TRANSFERT DES PROCÉDURES EN COURS)

 

Cet inquiétant Décret a été pris pour l’application de la réforme des juridictions des pensions imposée par l’article 51 de la loi de programmation militaire 2019-2025.

Il va entrainer trois changements procéduraux significatifs à compter du 1^er novembre 2019, et les mesures qu’il n’a pas prises alors qu’elles étaient nécessaires méritent également un examen attentif.

Dans le présent article, le premier, nous aborderons le transfert des procédures en cours devant les juridictions des pensions au 1^er novembre 2019 vers les juridictions administratives.

– « Les procédures en cours devant les tribunaux des pensions » sont transférées « en l’état » aux tribunaux administratifs (TA) que le Décret désigne comme compétents à leur place : un tableau est fourni, qui permet de constater que le nouveau juge sera parfois dans la même ville que l’ancien, mais que dans bien des cas, le demandeur devra se déplacer plus loin pour y avoir accès.

Par exemple, le TA de TOULOUSE interviendra à la place du TPM d’AGEN, le TA de NANTES à la place du TPM d’ANGERS, le TA d’ORLÉANS à la place du TPM de BOURGES, le TA de GRENOBLE à la place du TPM de CHAMBÉRY, etc.

–  « Les procédures en cours devant les Cours régionales des pensions et les cours des pensions »,  sont transférées « en l’état » aux Cours administratives d’appel (CAA) que le Décret désigne comme compétentes à leur place : un tableau est également fourni, qui permet de la même manière de constater que le nouveau juge en appel sera, à quelques exceptions près, très éloigné de l’ancien, et que le demandeur à  PMI, qu’il soit appelant ou intimé, devra engager des frais conséquents pour y avoir accès.

Par exemple, la CAA de BORDEAUX interviendra à la place des CRPM de BASSE-TERRE, de CAYENNE, de NOUMÉA, de PAPEETE, de FORT-DE-FRANCE, de LIMOGES, d’AGEN, de TOULOUSE, de PAU, de POITIERS et de BORDEAUX, la CAA de LYON à la place des CRPM de GRENOBLE, de DIJON, de RIOM, de CHAMBÉRY et de LYON, la CAA de MARSEILLE à la place des CRPM d’AIX-EN-PROVENCE, de MONTPELLIER, de NIMES et de BASTIA, etc.

Il donc évident que, contrairement à ce qui a été soutenu par le Gouvernement, les juridictions administratives qui vont intervenir en matière de PMI étant beaucoup moins nombreuses que les juridictions des pensions, l’accès au juge ne sera pas facilité, mais rendu beaucoup plus difficile par l’éloignement.

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L’article 55 (ex-article 36 du projet de LPM) ratifie trois ordonnances, dont une qui impacte particulièrement le CPMIVG : l’ordonnance n° 2015-1781 du 28 décembre 2015 qui emporte refonte de la partie législative de ce code.

Cette ordonnance la modifie de façon non négligeable : outre qu’elle remanie son organisation et donc sa numérotation, elle fait disparaître silencieusement certaines règles, et en introduit d’autres, notamment quant au droit à PMI et à la procédure applicable devant les Juridictions des pensions.

Or, la partie législative est censée être le fruit du travail du législateur et cette ordonnance a été prise par le Gouvernement, sans débat législatif. Pourtant, le fonctionnement démocratique ne conçoit pas le Parlement comme une simple chambre d’enregistrement des mesures prises par le Gouvernement.

Cette ratification est d’autant plus incongrue qu’elle intervient tardivement, l’ordonnance concernée datant de 2015, et qu’une partie de ses dispositions est totalement remise en cause par les articles 51 et 54 de la LPM 2019-2025…

Cette loi tend malheureusement à consacrer le pouvoir du Ministère des Armées au détriment du  Parlement, puisqu’elle lui permet notamment, dans la droite ligne de la ratification à laquelle procède l’article 55 :

• En son article 30, de légiférer par ordonnances dans un délai de 6 mois et de modifier le CPMIVG en matière de reconversion dans la fonction publique, d’étendre le domaine du congé du blessé et de proroger certaines dispositions de la précédente LPM et de la loi de finances pour 2009,
• En son article 53, de légiférer dans un délai de 18 mois pour faire évoluer les procédures d’information et de participation du public à certains projets spécifiques justifiés par des impératifs de défense nationale, pour prévoir des dérogations à l’obligation d’organiser une enquête publique préalablement à l’institution de servitudes prévues par le Code de la Défense et le Code des postes et des communications électroniques, et de faire bénéficier certains projets de dispositions dérogatoires pour préserver leur confidentialité si elle est nécessaire pour la sauvegarde des intérêts de la Nation.

Ces ordonnances devront ensuite être ratifiées par le Parlement dans les trois mois de leur publication.

Il semble donc que ce dernier ait choisi de déléguer une partie de ses attributions constitutionnelles au Gouvernement en matière de pensions militaires d’invalidité et de défense nationale, un peu comme une Assemblée Générale de copropriétaires délègue certains pouvoirs à son syndic…

Si cette délégation peut se concevoir pour éviter la lourdeur de certaines procédures, elle implique que le syndic soit limité, financièrement et juridiquement, dans l’exercice des attributions relevant normalement de l’Assemblée.

Or, ici, le Parlement délègue au Gouvernement des pouvoirs sans limitation particulière, ce qui a permis au Ministère des Armées de réformer lui-même en profondeur le CPMIVG sans débat, et de faire entériner sa réforme par les parlementaires au terme de l’article 55 de la LPM, qui s’avère inquiétant quant au fonctionnement de nos institutions.

Ce texte (ex-article 35 du projet de LPM), qui est entré en vigueur le 14 juillet 2018, modifie le droit à réparation prévu par le CPMIVG en réformant la notion d’imputabilité au service.

En premier lieu, l’article 54 modifie en profondeur le régime de la présomption d’imputabilité.

Il ajoute deux cas de présomption d’imputabilité, tout en maintenant deux cas existants, de sorte que la présomption s’applique à présent à :

• « Toute blessure constatée par suite d’un accident, quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service » ;
• « Toute blessure constatée durant les services accomplis par un militaire en temps de guerre, au cours d’une expédition déclarée campagne de guerre, d’une opération extérieure mentionnée à l’article L. 4123-4 du code de la défense ou pendant la durée légale du service national et avant la date de retour sur le lieu d’affectation habituelle ou la date de renvoi dans ses foyers » ;
• « Toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1, L. 461-2 et L. 461-3 du code de la sécurité sociale et contractée dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le militaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ces tableaux » ;
• « Toute maladie constatée au cours d’une guerre, d’une expédition déclarée campagne de guerre, d’une opération extérieure mentionnée à l’article L. 4123-4 du code de la défense ou pendant la durée légale du service national, à compter du quatre-vingt-dixième jour de service effectif et avant le soixantième jour suivant la date de retour sur le lieu d’affectation habituelle ou la date de renvoi du militaire dans ses foyers. En cas d’interruption de service d’une durée supérieure à quatre-vingt-dix jours, la présomption ne joue qu’à compter du quatre-vingt-dixième jour suivant la reprise du service actif ».

Ainsi, l’article 54 de la LPM modifie du tout au tout la logique de la présomption d’imputabilité.

Auparavant, cette présomption ne jouait que lorsque la preuve de l’imputabilité de l’infirmité ou de l’aggravation au service ne pouvait être apportée, ni la preuve contraire. A présent, la présomption jouera mais pourra ensuite être contestée par le Ministère des Armées.

De nouveaux outils lui sont d’ailleurs offerts par la LPM : le premier se trouve dans la notion de « faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service ».

Ainsi, rapprochant les justiciables du CPMIVG du régime général des fonctionnaires, l’Etat introduit en droit des PMI une nouvelle exception au droit à réparation : la notion, très usitée en droit administratif, de « faute personnelle ou toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service », dont le contenu n’est pas défini par la Loi, et fait l’objet d’âpres débats devant le Juge administratif …

Le second outil offert au Ministère des Armées pour faire obstacle à la présomption d’imputabilité est le renvoi aux tableaux de maladies professionnelles du Code de la sécurité sociale.

La présomption joue en effet pour les maladies « contractées dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le militaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ces tableaux », au nombre de 114.

Ils définissent une liste indicative des principaux travaux susceptibles de provoquer la maladie présumée imputable, mais également parfois une durée minimale d’exposition à certaines matières et une « durée de prise en charge » (délai maximum séparant la fin de l’exposition à un risque et le constat de la maladie), de sorte que les critères de mise en œuvre de la présomption d’imputabilité sont nombreux…

La référence à ces tableaux éloigne d’ailleurs les PMI du concept spécifique de droit à réparation pour les rapprocher du régime général appliqué dans le civil par les caisses de sécurité sociale.

Pour parfaire cet alignement, l’article 54 de la LPM précise que :

• « Si une ou plusieurs conditions tenant au délai de prise en charge, à la durée d’exposition ou à la liste limitative des travaux ne sont pas remplies, la maladie telle qu’elle est désignée par un tableau de maladies professionnelles mentionné aux articles L. 461-1, L. 461-2 et L. 461-3 du code de la sécurité sociale peut être reconnue imputable au service lorsque le militaire ou ses ayants cause établissent qu’elle est directement causée par l’exercice des fonctions.
• « Peut également être reconnue imputable au service une maladie non désignée dans les tableaux précités lorsque le militaire ou ses ayants cause établissent qu’elle est essentiellement et directement causée par l’exercice des fonctions » (de ce chef, il n’est cependant pas encore exigé, comme dans le civil, que la maladie entraine une incapacité permanente au moins égale à un pourcentage déterminé).

 

En second lieu, l’article 54 précise les conditions d’imputabilité au service des accidents de trajets.

Il retient de ce chef : « Est reconnu imputable au service, lorsque le militaire ou ses ayants cause en apportent la preuve ou lorsque l’enquête permet à l’autorité administrative de disposer des éléments suffisants, l’accident de trajet dont est victime le militaire qui se produit sur le parcours habituel entre le lieu où s’accomplit son service et sa résidence ou son lieu de restauration et pendant la durée normale pour l’effectuer, sauf si un fait personnel du militaire ou toute autre circonstance particulière, étrangère notamment aux nécessités de la vie courante, est de nature à détacher l’accident du service » (encore une fois apparaît la notion de « faute personnelle ou autre circonstance particulière détachant l’accident du service », qui promet d’être source de contentieux).

 

Pour conclure, si l’article 54 de la LPM maintient que « La recherche d’imputabilité est effectuée au vu du dossier médical constitué pour chaque militaire lors de son examen de sélection et d’incorporation. Dans tous les cas, la filiation médicale doit être établie entre la blessure ou la maladie ayant fait l’objet de la constatation et l’infirmité invoquée », il réforme en profondeur la notion d’imputabilité au service, dans un sens qui n’apparaît pas favorable aux justiciables du CPMIVG.

L’article 51 de la Loi de Programmation Militaire (ex-article 32 du projet de LPM), qui entrera en vigueur au plus tard le 1^er janvier 2020, modifie en profondeur le CPMIVG et complète (de façon lacunaire) le Code de Justice Administrative sur plusieurs points, dont seuls les plus importants pour les Justiciables sont évoqués ici.

Premièrement, l’article 51 de la LPM supprime les juridictions des pensions, et confie le contentieux des PMI aux juridictions administratives.

Lorsque ce texte entrera en vigueur, les procédures en cours devant les juridictions des pensions seront transmises en l’état aux juridictions administratives, qui traiteront aussi toutes les demandes nouvelles.

Les recours relatifs aux PMI se verront dès lors appliquer les règles du Code de Justice Administrative, sous réserve de certaines dispositions du CPMIVG qui seront maintenues :

– possibilité (peu pratiquée) d’une audience à huis clos,

– possibilité pour le demandeur de comparaître en personne ou de se faire assister ou représenter par une personne de son choix (cet apport risque de ne présenter qu’un intérêt limité : outre que, devant le Tribunal Administratif, on peut déjà se défendre seul ou assisté par un Avocat, la technicité accrue du contentieux administratif tend à renforcer le rôle de ce dernier),

– et maintien de l’aide juridictionnelle de droit pour le demandeur devant les juridictions administratives.

L’article 51 prévoit également que le demandeur pourra formuler des observations à l’audience, néanmoins, faute de disposition claire de ce chef, il est difficile pour l’heure de savoir s’il faut l’interpréter comme une dérogation au caractère écrit de la procédure administrative, puisqu’elle permet déjà de formuler des observations à l’audience…

Cette réforme constitue une remise en cause de la spécificité du contentieux des PMI, qui implique jusqu’à présent l’intervention, à l’audience du Tribunal des Pensions, non seulement d’un magistrat mais d’un assesseur médecin et d’un assesseur pensionné (qui a l’expérience du terrain), lesquels ne siègeront pas au Tribunal Administratif.

L’article 51 de la LPM porte ainsi atteinte au devoir de mémoire, les juridictions des pensions et leur composition étant historiquement liées aux deux guerres mondiales que la France a connues.

 Historiquement aussi, les juridictions administratives sont proches de l’exécutif, et risquent donc de se montrer plus parcimonieuses dans la mise en œuvre d’expertises médicales et surtout dans l’allocation de pensions servies par l’Etat, qu’enclines à consacrer un véritable droit à réparation.

Ce transfert de compétence risque d’entrainer une inégalité des armes devant la juridiction administrative, puisqu’il semble envisagé de muer l’adversaire du demandeur à pension qu’est le Commissaire du Gouvernement, en Rapporteur Public, dont les propositions de jugement sont suivies la plupart du temps par les juridictions administratives, et dont les conclusions ne sont pas communiquées au justiciable, qui ne peut qu’en connaître que le sens, et ce quelques heures avant l’audience.

Enfin, les juridictions administratives sont moins nombreuses que les juridictions des pensions, de sorte que le justiciable, faute de proximité de son Juge, sera souvent contraint à des déplacements plus importants, d’où une augmentation du coût de la procédure.

Deuxièmement, l’article 51 de la LPM supprime la Commission de réforme et introduit le Recours Administratif Préalable Obligatoire (RAPO), selon des modalités inconnues, à définir par le Gouvernement par Décrets en Conseil d’Etat.

L’inconvénient majeur de ce nouveau dispositif réside dans l’impossibilité pour certains justiciables d’exercer le RAPO et de saisir le juge, selon le délai qui sera retenu pour exercer ces recours : s’il est trop bref (par exemple 2 mois, comme bien souvent), de nombreux justiciables, pour des raisons diverses (hospitalisation, convalescence, mutation, détachement, OPEX, etc.) ne pourront pas exercer le RAPO et seront irrecevables à saisir ensuite la juridiction administrative !

De plus, le RAPO présente une technicité inadaptée aux justiciables concernés, notamment car si la commission chargée du RAPO ne tranche pas dans le délai imparti, son silence sera considéré comme une décision implicite de rejet de la demande de l’intéressé, qui devra alors saisir la juridiction administrative dans un délai a priori de 2 mois, trop bref pour permettre aux personnes se trouvant dans les situations susvisées, de réagir efficacement. Et si ensuite, la Commission rend hors délai une décision négative sur le RAPO, on exigera encore du demandeur qu’il ressaisisse le Tribunal Administratif, sous peine d’irrecevabilité de son recours…

La composition de la Commission chargée du RAPO n’est pas garante de la prise en compte des intérêts des justiciables, la place d’un pensionné dans cette commission étant discutée alors qu’elle est primordiale.

Son intervention préalable à la saisine du Juge entrainera un allongement de la durée de la procédure et une augmentation de son coût, puisqu’il n’y aura a priori qu’une commission nationale.

Troisièmement, l’article 51 renforce les pouvoirs du Ministère des Armées dans la procédure particulière de « révision » des pensions affectées par ou relevant d’une erreur matérielle :

Le texte supprime l’obligation de saisir le Tribunal d’une demande de révision lorsque la pension résulte d’une décision de Justice. Ainsi, le traitement de la demande est réservé au Ministère, et ce n’est que pour recourir contre sa décision, souvent rendue après de longs mois d’attente, qu’il sera possible de saisir le Tribunal… Ce qui est conforme à la tendance ministérielle actuelle visant à réduire au maximum le contentieux des PMI.

Pour conclure, même si l’article 51 de la LPM prévoit qu’un rapport annuel devra être déposé pour rendre compte du suivi du transfert du contentieux et de la mise en œuvre du RAPO, l’inquiétude majeure reste que le projet de loi est très vague, et donne un blanc-seing au Gouvernement pour mettre en place sans débat les modalités de cette véritable révolution juridique et judiciaire, alors qu’elles sont déterminantes de l’effectivité des recours des blessés.

Il est primordial que les associations du monde combattant agissent ensemble auprès du Gouvernement pour faire entendre leur voix, avant que les Décrets d’application de l’article 51 de la LPM ne soient étalis sans prendre en compte les spécificités du contentieux des PMI.

Maître Laure MATTLER
AVOCAT
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